中国人民大学民商事法律科学研究中心侵权法研究所
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“5.12”地震中学校建筑物垮塌致人伤亡案件不宜通过民事诉讼程序处理
张新宝 中国人民大学法学院教授
   2011/2/21 2:42:00
2008年5月12日发生的震中位于四川省汶川县的8.0级大地震,范围波及面广,强度大,造成重大人员伤亡和财产损失。在地震中,一些学校校舍发生垮塌,造成学生重大伤亡,给许多家庭造成极大不幸。目前,民众特别是遇害学生家长情绪比较激动,要求对垮塌校舍建筑质量进行全面鉴定,并对相关责任人员追究法律责任的呼声很高,有些地方甚至发生了群体性上访,有些家长表示会进一步采取法律行动。国务院抗震救灾总指挥部5月30日召开会议,要求进一步做好地震灾区学生伤亡有关善后工作,疏导好灾区遇难学生家长情绪,同时要求发现建筑设计和施工确属存在违法问题的,要依法查处。随着对垮塌校舍质量鉴定程序的启动,可以预见将有一些人被依法追究责任,随之而来的可能有大量侵权损害赔偿诉讼涌入法院。笔者建议,中小学校垮塌所引起的人身伤亡,不宜通过民事诉讼途径实现救济,责任人的刑事和行政责任追究应当与民事赔偿区分开来。对于受害人及其家属的救济,政府应制定特别政策,通过行政救济和救助途径统一解决。理由如下:

 

一、个别启动诉讼机制不具可行性

 

其一,认定因果关系困难。

 

此次地震等级为8.0,烈度为11左右,已超过国家在四川设定的7度标准,虽然不排除建筑质量因素,但房屋的垮塌应是各因素综合作用的结果。从专业角度,建筑物是否垮塌其影响因素非常多,比如建筑物的年代、结构、材料、当时的强制性标准和要求、建筑物的走向与位置等等。已经有专家指出,灾区大多是砌体结构,再加上设计烈度为6、7度,抗震性能不会太好。一般学校的房子跨度比较大,教室面积比较大,又是砌体结构,这样更容易倒塌。而且本次地震使得震中地区的地形地貌改变,建筑物垮塌后在救援中有的进行过二次爆破,现在回过头来追查建筑质量,对于其与最终后果之间的原因力可能会做出过分夸大的估计。因果关系是追究侵权责任的一个必不可少的要件,如果不能认定因果关系也就难以追究相关人员的赔偿责任。

 

其二,进行质量鉴定困难。

 

要对建筑质量全面鉴定,必须找到相关建筑档案。我国西部地区的地形地貌决定了大地震之后往往会发生泥石流等次生灾害,现在很多档案的查找已非常困难或者根本就不可能了。客观因素决定了鉴定工作要么不全面,要么耗费巨大、旷日持久。民事侵权赔偿问题迟迟不能解决有时可能有使矛盾激化的危险。

 

其三,法院审理困难。

 

地震中,相关地方法院遭受重创,人员严重伤亡,短时间内没有能力处理大量涌入的群体性赔偿诉讼。如大地震中人员伤亡最为惨重的北川县法院原来44位正式在编人员中只有16人幸存,其中重伤3人,轻伤5人。目前法院最为繁重的工作是处理北川县在地震中新产生的各种法律程序问题。北川县在这次大地震中有7000多人死亡或失踪。这样就将涉及到大量的民事关系,如宣告死亡、失踪、银行存款、财产、合同履行等,需要法院通过法律程序依法予以确定。在此种情况下,即使有其他法院的支援,也难以负担短时间涌入的大量损害赔偿诉讼。

 

二、损害赔偿法律功能的限制

 

损害赔偿法律作为一种民事责任机制,其目标主要针对的是个别性损害,地震所引起的大规模损害救济,非其所能解决。侵权赔偿的制度设计具有公平性,它要求人们不得损害他人权益,否则即应为自己行为特别是有过错的行为承担责任;这种民事机制也具有精细性,要判断一个人要否对他人承担责任,要求证明其行为违法、存在过错以及行为与最终后果之间的因果联系等。显然,侵权赔偿机制的精细性决定了其只能是个别化的,立法者在设计该制度时一般不会考虑到将其适用于地震灾害中产生的大规模救济问题。地震中学校建筑垮塌致人伤亡的救济,应当是更全局性的问题,需要更上位的政策或者更一般性的救济机制加以解决。

在国外,对于地震等巨灾中产生的人身和财产损害,一般求助于保险机制或由政府的救助、救济机制统一解决。对于地震等巨灾产生的人身损害,各国寿险条款一般均未排除;对于财产损害,一般通过巨灾保险制度解决。如新西兰、日本、美国等国均如此。各国以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散体系,走政府行为与市场行为相结合的道路来尽可能分散巨灾风险。对于保险机制不发达或覆盖不足的国家,一般走的是政府统一行政救济的路子,很少允许灾后侵权赔偿诉讼的大量启动,损害赔偿机制在地震等巨灾导致的损害救济中是没有效率的。

 

三、诉讼程序不能获得最佳社会效果

 

从社会效果和政治效果考虑,通过诉讼获得赔偿也不宜成为地震中学校建筑物垮塌致人损害赔偿的一般性救济途径。地震中遇害的人员众多,对学校等公共建筑物垮塌可能负有责任的施工人、设计者、监理者等也可能已在地震中遇害或者发生严重人员伤亡、经济上也遭受重创。损害赔偿机制首先要分清责任,但即使责任还能查清,责任人却可能已经遇害;即使能够找到责任人,其在遭受巨灾后也无赔偿能力。通过损害赔偿机制进行救济,受害方对因果关系要承担举证责任。如前所述,地震建筑垮塌应当是多因素综合作用的结果,往往难以证明,允许受害方通过诉讼请求侵权赔偿,在裁判上其获赔的几率并不高。大量的诉讼短时间涌入灾后重建的法院,责任鉴定的专业性等各种因素决定了诉讼的迟延已不可避免。诉讼过程旷日持久、能否获赔不能确定、裁判后能否执行更是疑问。这些问题如果出现,只会激化社会矛盾,影响政治稳定与社会和谐。灾后重建不仅仅是建筑和制度设施的重建,心理的平复同样不可忽视,大规模启动的损害赔偿诉讼并不利于灾区团结振奋早日走出灾难。此次大地震不是某几个人、某些人的灾难,而是全国全民族的灾难。对在建筑物的设计、施工、监理过程中的玩忽职守者、偷工减料者、侵占盗窃者甚或贪污腐败者,则应依法定程序追究刑事责任。但对损害赔偿诉讼,法院暂不宜受理。相关救济问题,应由政府统一行政处理。用公共财政及捐助善款救助受害学生及其家长,对政治稳定、社会和谐可能更为有利。

 

四、政策性建议

 

对于“5.12”地震中学校建筑物垮塌致人伤亡的处理,笔者建议国家出台政策性规定、由政府统一救济,而不是鼓励启动民事损害赔偿机制。这样的政策性考量,并没有为学校建筑垮塌中的责任方寻找客观借口加以袒护的意思,也不影响对发现的建筑设计和施工违法问题的依法查处和责任追究。而且,大灾之后,更加重要的是我们应当从中吸取某些惨痛的教训,避免天灾中再夹杂人祸。

第一,  此次大地震暴露出公共建筑抗震标准、建筑质量专门立法和监督程序等方面的不足。目前对学校建筑物的抗震设计,规范及标准仍然偏低,执行中更缺乏监督。对学校尤其是处在地震带中的学校,出台强制性的统一建造标准,设置更高的抗震标准,令其在地震中,成为最坚固的建筑之一,是减少重大灾情人员伤亡的方法之一。不过更重要的,仍然是建立一套对学校建筑的招标、监督机制。对承建单位加强审核,对出资机构和管理机构加强监督。

 

第二,  应进一步加强巨灾保险市场的培育,提高人们保险意识。此次大地震暴露出我国相关保险市场发育不成熟和人们保险意识的不足。由于巨灾保险的缺失,历来损失主要依靠国家财政救济,在我国的巨灾风险防范体系中政府扮演着第一位承担者的角色,这次也不例外,但应考虑在政府支持和参与下积极推进巨灾保险制度建设,切实做好减灾工作。

 

总之,“5.12”大地震中学校建筑物垮塌造成重大人员伤亡,天灾中可能也有人祸,在鉴定后发现建筑设计和施工确属存在违法问题的,应依法查处追究责任,但并不宜鼓励学生家长提起诉讼要求损害赔偿。发挥社会主义政府集中与效能的优势,出台紧急政策给予统一的救济或补偿,其政治效果和社会效果可能更佳。在整体部署中,最高人民法院(或者通过四川省高级人民法院)应下发通知,对于相关侵权赔偿诉讼暂不受理。同时,中央和地方政府拿出解决问题的总体方案,以安定民心、维护灾区的社会秩序。
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